State of emergency

of these articles treats Rechtsinstitut of the state of emergency. For the film of the same name, see state of emergency (film)

as state of emergency a situativer condition one designates, in which the existence of the state or the fulfilment is acutely threatened by national basic functions („danger in the delay “).

Verwandte Begriffe zum Ausnahmezustand sind Staatsnotstand, Notstandsrecht, Diktatur, Verfassungsnotstand oder Status Necessitatis.

Inhaltsverzeichnis

Charakteristika

Um der Bedrohung („Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung“) zu begegnen, werden außerordentliche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ergriffen. Statt der ordentlichen Verfassung gilt dann eine „Notstandsklausel“.

Die Regelungen des Notstandsrechts können entweder intrakonstitutioneller oder extrakonstitutioneller Art sein. Im ersten Fall sieht die Verfassung selbst vor, dass in Notzeiten von ihr abgewichen werden darf, im zweiten Fall werden zur Behebung eines Notstandes Maßnahmen ergriffen, die nicht in der Verfassung vorgesehen sind. Viele moderne Staatsverfassungen treffen explizite Regelungen für den Fall des Ausnahmezustandes, einige jedoch nicht. So sieht die Schweiz z.B. kein intrakonstitutionelles Notstandsrecht vor. Eine theoretische Frage ist es, ob das extralegale Notstandsrecht auch dann existiert, wenn eine positive Normierung des Ausnahmefalles vorliegt.

Während sich der Ausnahmezustand zunächst auf äußere Gefahren beschränkte – man sprach auch von Belagerungszustand oder Kriegsrecht –, bezogen sich entsprechende Regelungen zunehmend auch auf innere Notlagen, also Aufstände, Bürgerkriege oder Naturkatastrophen. Der Ausnahmezustand emanzipierte sich gewissermaßen von der Kriegssituation, an die er ursprünglich gebunden war, und wurde zunehmend als außergewöhnliche Polizeimaßnahme bei inneren Unruhen und Aufständen angewendet. Zuletzt wurde der Notstandsbegriff sogar auf wirtschaftliche Krisen ausgeweitet, so zum Beispiel in der Weimarer Republik, als Notverordnungen nach dem Notstandsartikel 48 zum Zweck der „Sicherung von Wirtschaft und Finanzen“ erlassen wurden.

Im Ausnahmezustand werden zeitweilig die Verfassung oder einzelne ihrer Bestimmungen außer Kraft gesetzt, wobei eine Kompetenzverlagerung von der Legislative auf die Exekutive und – in Bundesstaaten – von den Gliedstaaten auf den Bund stattfindet. Außerdem werden gewisse Grundrechte eingeschränkt oder vorübergehend außer Kraft gesetzt (z.B. Wirtschaftsfreiheit, Pressefreiheit, Postgeheimnis, Schutz der Wohnung). Ein weiteres Merkmal ist der Einsatz der Streitkräfte zur Gefahrenabwehr im Rahmen des Ausnahmezustands. Häufig wird auch eine Befugnis zu Erlassen oder Notverordnungen erteilt, die Gesetzeskraft haben. Einer der wesentlichen Züge des Ausnahmezustands ist somit die vorübergehende Aufhebung der Gewaltenteilung im Sinne einer effektiven Regierungspraxis. Die Beendigung des Ausnahmezustands erfolgt häufig auf dem Weg eines formellen Gesetzes, das auch die Rechtsfolgen der während des Ausnahmezustandes getroffenen Entscheidungen regelt.

Die Entscheidung über den Ausnahmezustand gilt als staatsleitender Akt.

Begriff des Ausnahmezustands

Das Ausnahmerecht, oft in Anlehnung an das römische Recht auch als „Diktatur“ bezeichnet, ist ein Begriff mit einer paradoxen Struktur: Der Schutzgegenstand wird angegriffen, um ihn vor einer Gefahr zu bewahren: „Die Diktatur ist in ihrem innersten Wesen selber eine Verfassungsanomalie. Es ist die eigentümliche Dialektik der Einrichtung, dass sie das, was sie schützen soll, eben um es zu schützen, angreifen ’muss’, folglich auch – im Rahmen des Diktaturzwecks – angreifen darf.“ (Heinrich Triepel).

Darin besteht die Aporie, dass die Sondermaßnahmen, die für die Verteidigung der demokratischen Verfassung in Anspruch genommen werden, dieselben sind, die zu ihrer Zerstörung benutzt werden können: „Es gibt keine institutionelle Rettung, die garantieren könnte, dass die Vollmachten [...] wirklich zu dem Ziel angewandt werden, die Verfassung zu retten. Sicherstellen kann dies allein die Entschlossenheit des Volks, zu überprüfen, ob sie diesem Ziel dienen. [..] Die quasidiktatorischen Vorkehrungen der modernen Verfassungssysteme [...] können eine wirksame Kontrolle der Machtkonzentration nicht leisten. Daraus folgt, dass alle diese Institutionen Gefahr laufen, sich in totalitäre Systeme zu verwandeln, wenn sich die Bedingungen dafür als günstig erweisen.“ (Carl J. Friedrich).

„Da die demokratische Regierungsform mit ihrem komplexen Gleichgewicht der Kräfte für ein Funktionieren unter normalen Umständen konzipiert ist, muss die verfassungsmäßige Regierung in Krisenzeiten verändert werden nach Maßgabe des Notwendigen, um die Gefahr zu bannen und den Normalzustand wiederherzustellen.“ (C.L. Rossiter).

Ausnahmezustand wird daher oft mit dem Begriff des Notstands gleichgesetzt, was auf die „Not“ rekurriert, der nachgesagt wird, sie kenne kein Gesetz: „Si propter necessitatem aliquid fit, illud licite fit: quia quod non est liticium in lege, necessitas facit licitum. Item necessitas legem non habet.“ („Wenn etwas aus Not geschieht, geschieht es legitimerweise, da Not, was nach dem Gesetz nicht legitim ist, legitimiert. Desgleichen gilt: Not kennt kein Gesetz.“) (Gratian)

Theorie des Ausnahmezustands

Eine kanonische Theorie des Ausnahmezustands gibt es im öffentlichen Recht nicht. Erst spät erschienen überhaupt monographische theoretische Auseinandersetzungen mit dem Thema. Eine erste Theorie des Ausnahmezustandes legte Carl Schmitt vor („Die Diktatur“, 1921 und „Politische Theologie“, 1922). Weitere Untersuchungen folgten: Frederick M. Watkins („The Problem of Constitutional Dictatorship“, 1940), Carl J. Friedrich („Constitutional Government and Democracy”, 1941), Clinton L. Rossiter („Constitutional Dictatorship“, 1948), Herbert Tingsten („Les pleins pouvoir“, 1948). Zuletzt unterzog Giorgio Agamben die entsprechenden theoretischen Ansätze einer Kritik („Ausnahmezustand“, 2004). Arbeiten zum Thema sind heute aber noch immer selten (s. z.B. auch: Peter Blomeyer: Der Notstand in den letzten Jahren von Weimar, 1999).

Das Problem einer Theorie des Ausnahmezustands ist die Frage, wie eine Anomie in die Rechtsordnung eingeschrieben sein kann: „Wenn das Eigentümliche des Ausnahmezustands die (total oder partielle) Suspendierung der Rechtsordnung ist, wie kann dann eine solche Suspendierung noch in der Rechtsordnung enthalten sein?“ (G. Agamben).

Nach Schmitt erschöpft sich Recht nicht im Gesetz. Die Anwendung des Rechts wird suspendiert, das Gesetz als solches bleibt aber in Kraft. Der Ausnahmezustand scheidet die Norm von ihrer Anwendung, um letztere zu ermöglichen. Hierin zeigt sich für Schmitt auch die unreduzierbare Differenz von Staat und Recht, da im Ausnahmezustand der Staat bestehen bleibt, während das Recht zurücktritt. Da der Ausnahmezustand nicht Anarchie oder Chaos ist, besteht nach Schmitt im juristischen Sinne immer noch eine Ordnung, wenn auch keine Rechtsordnung. Schmitts Theorie will also eine Verbindung zwischen Ausnahmezustand und Rechtsordnung herstellen. Der Faktor, der es erlaubt, den Ausnahmezustand in der Rechtsordnung zu verankern, ist die constantsche Unterscheidung von ’’pouvoir constituant’’ (konstituierende Gewalt) und ’’pouvoir constitué’’ (konstituierte Gewalt) bzw. die Unterscheidung von ’’Norm’’ und ’’Entscheidung’’. Durch den Souverän, der über den Ausnahmezustand entscheiden kann, ist dessen Verankerung in der Rechtsnorm garantiert. Der Souverän steht außerhalb der normal geltenden Rechtsordnung und gehört doch zu ihr, denn er ist zuständig für die Entscheidung, ob die Verfassung in toto suspendiert werden kann. Es ist somit die „topologische Struktur des Ausnahmezustands“, „außerhalb der Rechtsordnung zu stehen und doch zu ihr zu gehören“. Souverän ist nach Schmitts berühmter Definition dabei, wer über den Ausnahmezustand entscheidet. Hierbei ist Souveränität aber als letzte, nicht appelative Entscheidung verstanden und nicht, wie an anderer Stelle, als höchste, nicht abgeleitete Staatsgewalt. Hier laufen bei Schmitt zwei Souveränitätsbegriffe parallel, was sich allein daran zeigt, dass der pouvoir constituant zwar für ihn souverän ist, nicht aber über den Ausnahmezustand entscheiden kann. Dennoch ist es ein souveräner Akt, wenn ein pouvoir constitué per Entscheidung eine Verfassung suspendiert. Was Schmitt hier interessiert, ist diese Element der Dezision, das sich im Akt der Entscheidung außerhalb der Rechtsordnung stellt und doch an diese gebunden bleibt, da die Wiederherstellung dieser Rechtsordnung einziger Auftrag ist.

Schmitt – und mit ihm auch die späteren Theoretiker – unterschied zwei wesentliche Ausprägungen der Diktatur. Die kommissarische und die souveräne (bei C.J. Friedrich lautet die Unterscheidung etwa „verfassungsmäßige“ und nicht „nichtverfassungsmäßige Diktatur“).

  • ’’Kommissarische Diktatur’’: Der Diktator ist von rechtlichen Schranken befreit, aber an den Diktaturzweck gebunden, die geltende Verfassung zu verteidigen oder wiederherzustellen (s. auch Schmitt: „Der Hüter der Verfassung“). Die kommissarische Diktatur hebt die Verfassung in concreto auf, um ihren konkreten Bestand zu schützen. Sie hat die Funktion, einen Zustand zu schaffen, in dem das Recht verwirklicht werden kann: „In seiner absoluten Gestalt ist der Ausnahmezustand dann eingetreten, wenn erst die Situation geschaffen werden muss, in der Rechtssätze gelten können“ (C. Schmitt). Die kommissarische Diktatur ist die typische rechtsstaatliche Regelung des Ausnahmezustands, da sowohl Voraussetzung wie Inhalt der diktatorischen Befugnisse tatbestandsmäßig umschrieben und aufgezählt werden. Im Rechtsstaats werden in Form der Verfassung alle staatlichen Funktionen in Zuständigkeiten abgegrenzt, um die staatliche Allmacht in einem System von Kompetenzen zu regulieren. So kann die Fülle der Staatsgewalt niemals in unvermittelter Konzentration auftreten. Die Diktaturgewalt ist hier also an einen definierten Auftrag (Kommission) gebunden.
  • ’’Souveräne Diktatur’’: Die souveräne Form der Diktatur äußert sich darin, dass der Diktator nicht an die suspendierte Verfassung gebunden ist, sondern eine neue, präferierte Ordnung etablieren möchte. Hier kann es sich entweder um den souveränen Fürsten handeln, dessen souveräne Macht nie ganz durch die Sphäre der Verfassung eingegrenzt wird, oder – in der demokratischen Variante – durch die verfassungsgebende Gewalt (Pouvoir Constituant) einer direkt gewählten Nationalversammlung. Dieser Pouvoir Constituant begründet die äußerste Form des Ausnahmezustands. Auch das Dritte Reich, gestützt auf eine „Notverordnung zum Schutz von Volk und Staat“, war eine souveräne Diktatur, da die Verfassung zwar formal in Geltung blieb, die Notverordnung aber nie widerrufen wurde. Damit war das Dritte Reich gewissermaßen ein „Ausnahmezustand in Permanenz“ (Allan Bullock).

Die jüngste theoretische Auseinandersetzung mit dem Ausnahmezustand stammt – im Rahmen des Homo Sacer-Projekts – von Giorgio Agamben. Er stützt sich auf die vorgenannten Theoretiker, will ihnen aber eine eigene Deutung gegenüberstellen. Für ihn ist die Ausnahme ein Schwellwert der existierenden Rechtsordnung: „In Wahrheit steht der Ausnahmezustand weder außerhalb der Rechtsordnung, noch ist er ihr immanent, und das Problem seiner Definition betrifft genau eine Schwelle oder eine Zone der Unbestimmtheit, in der innen und außen einander nicht ausschließen, sondern sich un-bestimmen. Die Suspendierung der Norm bedeutet nicht ihre Abschaffung, und die Zone der Anomie, die sie einrichtet, ist nicht ohne Bezug zur Rechtsordnung.“ (G. Agamben). Diese Deutung bezieht sich auf das römische Institut des „Justitiums“ – des vorübergehenden „Rechtstillstands“, in dem alle Rechtsorgane ihre Tätigkeit einstellten und es verboten war, private Geschäfte zu tätigen – und radikalisiert damit die bisherigen Theorien des Ausnahmezustandes.

Geschichte

Rom

In der römischen Republik gab es allein drei Arten des Ausnahmezustands

  • Das älteste Mittel war die Diktatur, eine auf ein halbes Jahr befristete Übertragung aller staatlichen Gewalt auf einen Einzigen. In der klassischen Republik wurde sie vor allem dann eingesetzt, wenn beide Konsuln gefallen waren. Nachdem diese Institution von Caesar entfristet und zur persönlichen Machtkonzentration missbraucht worden war, wurde sie gleich nach seiner Ermordung abgeschafft.
  • Das senatus consultum ultimum, der „letzte Senatsbeschluss“, wurde erstmals im Jahr 121 v. Chr. gegen Gaius Sempronius Gracchus gefasst: Der Senat beauftragte die Konsuln, alles zu tun, damit der Staat keinen Schaden nehme. Damit wurde das Verbot der Hinrichtung römischer Bürger außer Kraft gesetzt, doch wurde die Legitimität dieses Staatsnotstands von den Popularen stets bestritten.
  • Das zweite Triumvirat, in dem im Jahre 43 v. Chr. Octavian, Marcus Antonius und Marcus Aemilius Lepidus durch ein Gesetz auf zunächst fünf Jahre diktatorische Vollmachten „zur Wiederherstellung“ des Staates“ zugeschrieben bekamen, diente in Wirklichkeit allein der persönlichen Machtsteigerung der drei Protagonisten in der Endphase der römischen Bürgerkriege. Es war eine verfassungspolitische Verlegenheitslösung, da der eigentliche Ausnahmezustand der römischen Republik, die Diktatur, gerade abgeschafft worden war.

Frühe Neuzeit

In der Frühen Neuzeit wurde der Ausnahmezustand in vielen europäischen Staaten zur Zerschlagung verfassungsmäßiger Ordnungen und zur Aufrichtung des Absolutismus benutzt. Die Könige und Fürsten verwendeten hier den Begriff der „Nezessität“, der unabweislichen Notwendigkeit, ihre absolute Souveränität über die Privilegien der alten Stände durchzusetzen. Dabei hatten sie auch plausible Gründe: Mit der Durchsetzung ihres Gewaltmonopols mit Hilfe der neuen Einrichtung stehender Heere beendeten sie neben dem blutigen Chaos der Religionskriege, wie es sich in Frankreich und im Deutschland des Dreißigjährigen Krieg gezeigt hatte, gleichzeitig aber auch die noch im Lehnswesen wurzelnden „Libertäten“, die alten Freiheitsrechte der Städte, Ritter und der anderen spätmittelalterlichen Stände.

Kaiserreich

In der bismarkschen Reichsverfassung von 1871 hieß es in Art. 68: „Der Kaiser kann, wenn die öffentliche Sicherheit in dem Bundesgebiete bedroht ist, einen jeden Teil desselben in Kriegszustand erklären.“ Zur Bestimmung der Modalitäten wurde auf das preußische Gesetz über den Belagerungszustand vom 4. Juni 1851 verwiesen, nachdem im „Fall eines Aufruhrs kann, bei dringender Gefahr für die öffentliche Sicherheit, der Belagerungszustand sowohl in Kriegs- als in Friedenszeiten erklärt werden“ konnte. Auch ohne diesen Belagerungszustand war die Reichsregierung ermächtigt im Falle des Krieges oder Aufruhrs, bei dringender Gefahr für die öffentliche Sicherheit eine ganze Reihe von Grundrechten außer Kraft zu setzen. Auf diesen sehr weit gehenden Ausnahmerechten basierten die Gesetze Bismarcks gegen die vermeintlichen Reichsfeinde, nämlich das Jesuitengesetz von 1872 und das Sozialistengesetz von 1878.

Weimarer Republik

Die berühmteste Regelung des Staatsnotstands in der deutsche Geschichte ist der Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung. In den frühen Krisenjahren der Weimarer Republik wurde von Reichspräsident Friedrich Ebert auf seiner Grundlage Notverordnungen erlassen, zum großen Teil um echte Krisen zu beheben (zum Teil aber auch, weil die im Reichstag vertretenen Parteien die Verantwortung für unpopuläre Sparmaßnahmen im Zusammenhang mit der Rückkehr zum Goldstandard 1923/1924 scheuten). Eberts Nachfolger Hindenburg versuchte aus dem Notstandsartikel dann ein Instrument der Verfassungsreform zu machen: Er sorgte im März 1930 dafür, dass das Kabinett Hermann Müller (SPD), die letzte Regierung der Weimarer Republik, die sich auf eine parlamentarische Mehrheit stützen konnte, selbst aber bereits auch von den Vollmachten des Artikels 48 Gebrauch gemacht hatte, gestürzt wurde, um unter Heinrich Brüning (Zentrumspartei) ein antiparlamentarisches „Präsidialkabinett“ zu installieren. Da nach Artikel 48 aber der Reichstag die Notverordnungen aufheben durfte und das im Juli 1930 auch tat, löste Hindenburg den Reichstag auf. In der Folge wurden die Nationalsozialisten zweitstärkste Partei, was wiederum Kreditabzüge aus dem Ausland zur Folge hatte, die die beginnende Weltwirtschaftskrise empfindlich verstärkte; Hindenburgs Notverordnungspolitik hatten also den Staatsnotstand mit herbeigeführt, den sie doch vorgab zu bekämpfen. Bis zum Sturz Brünings im Mai 1932 wurde Deutschland mit Notverordnungen regiert, gegen deren Aufhebung die SPD immer stimmte, um eine weitere Radikalisierung bei weiteren Neuwahlen zu verhindern. Dies traf nach Brünings Sturz auch tatsächlich ein, als bei den Reichstagswahlen am 31. Juli 1932: Von nun an konnte nicht einmal mehr mit dem Artikel 48 regiert werden, da die beiden extremistischen Parteien KPD und NSDAP zusammen nun die Mehrheit hatten und jede Notverordnung sofort aufheben konnten. Der Staatsnotstand hatte sich noch verschärft.

Pläne, den Reichstag aufzulösen und ihn in diesem echten Fall eines übergesetzlichen Notstands bis zum Abklingen der Wirtschaftskrise to leave, rejected Hindenburg from fear of the open violation of the constitution and a civil war do not re-elect. Instead it appointed the leader of the strongest party with Hitler the realm chancellor. Dieser setzte nun mit dem Ermächtigungsgesetz, das bezeichnenderweise offiziell „Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich” hieß, die letzten Reste der Weimarer Reichsverfassung faktisch außer Kraft.

Aktuell gültige Notstandsbestimmungen

Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland erwähnt den Ausnahmezustand auf Grund der Erfahrungen der Weimarer Zeit nicht. Weil dadurch aber vor der Wiedervereinigung und der Souveränität Deutschlands die Vorrechte der Alliierten in Kraft blieben, die im Falle eines Notstands qua Siegerrecht wieder die Regierungsgewalt in der Bundesrepublik übernommen hätten, verabschiedete die Große Koalition am 24. Juni 1968 gegen den zum Teil militanten Widerstand der APO, die darin größte Gefahren für die Demokratie sah, ein „Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes“ ("Notstandsgesetze"), das den Ausnahmezustand wieder einführte. Danach können in bestimmten, genau definierten Fällen einer inneren oder äußeren Bedrohung unter anderem die Bundeswehr auch im Innern eingesetzt, die legislativen Funktionen von Bundestag und Bundesrat von einem gemeinsamen Ausschuss übernommen werden und sogar einige Grundrechte eingeschränkt werden, ohne dass der Rechtsweg offen steht. Angewandt wurden diese Bestimmungen bislang nicht.

Notbestimmungen der Österreichischen Bundesverfassung

Die Österreichische Bundesverfassung sieht für Notbestimmungen der Österreichischen Bundesverfassung außerordentliche Umstände den Einsatz des Österreichischen Bundesheeres, ein Notverordnungsrecht des Bundespräsidenten, ein Notverordnungsrecht der Landesregierung sowie der unmittelbaren Bundesverwaltung durch den Landeshauptmann vor.

Literatur

  • Giorgio Agamben: Ausnahmezustand. Suhrkamp-Verlag, Frankfurt am Main 2004. ISBN 3518123661
  • Alan Bullock, Hitler und Stalin – Parallele Leben, 1991
  • Heinrich Triepel, Die Entscheidung des Staatsgerichtshofs im Verfassungsstreite zwischen Preußen und dem Reiche – Ein Schlusswort, in: Deutsche Juristen-Zeitung, 15. Dezember 1932, 37. Jg., Heft 24, Sp. 1501-1508
  • Carl Schmitt: Die Diktatur, 1921
  • ders.: Politische Theologie, 1922
  • Frederick M. Watkins: The Problem of Constitutional Dictatorship“, 1940
  • Carl J. Friedrich: Constitutional Government and Democracy”, 1941
  • Clinton L. Rossiter : Constitutional Dictatorship“, 1948
  • Herbert Tingsten : Les pleins pouvoir, 1948
  • Peter Blomeyer: Der Notstand in den letzten Jahren von Weimar, 1999
  • Hans Boldt: Rechtsstaat und Ausnahmezustand. Eine Studie über den Belagerungszustand als Ausnahmezustand des bürgerlichen Rechtsstaates im 19. Jahrhundert. Berlin 1967.
  • Erhard Denninger (Hrsg.): Freiheitliche demokratische Grundordnung. Materialien zum Staatsverständnis und zur Verfassungswirklichkeit in der Bundesrepublik. 2 Bde. Frankfurt/M. 1977.
  • Ernst Fraenkel (Hrsg.) Der Staatsnotstand. Berlin 1965
  • Markus Trotter: Der Ausnahmezustand im historischen und europäischen Rechtsvergleich. Diss. Heidelberg 1997.

Weblinks

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